REFLEXIONES SOBRE LA ESTRUCTURA SINDICAL EN EL PERÚ: LOS INTENTOS DE CAMBIO Y LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL
Edgardo Balbin
Torres (*) y Augusto Carrillo Salazar (**)
Índice. 1.
Introducción. 2. La estructura sindical en el Perú y los intentos de
transformación. 3. La libre elección del tipo de organización sindical como
premisa del cambio de estructura sindical y el marco normativo nacional. 4. Una
mirada a los casos de registro de nuevos tipos de organizaciones sindicales y
la necesidad de garantizar una auténtica libertad de organización para los
trabajadores.
1. Introducción.-
La situación de la
libertad sindical en el Perú no es la mejor. A la baja tasa de afiliación y los
persistentes actos antisindicales, se suma hoy una improvisada e interesada
corriente de opinión que desacredita públicamente la actividad sindical y la
defensa de intereses profesionales. No obstante ello, y a contracorriente de
estos hechos, los datos registrados por el MTPE indican que la afiliación
sindical y el registro de nuevas organizaciones sindicales vienen creciendo,
aunque no al ritmo deseado[1].
Al parecer, la gravedad de los desequilibrios distributivos de los beneficios
en un contexto económico de crecimiento y de los sacrificios en un contexto de
crisis puede más que los actos antisindicales o los intentos por desacreditar
la función institucional que la libertad sindical desempeña en contextos
auténticamente democráticos: a pesar del entorno adverso, el sindicato sigue
apareciendo como una herramienta recurrida por los trabajadores para la defensa
de los intereses profesionales y la superación de la pobreza.
Bajo este estado
de cosas, garantizar plenamente el ejercicio libre de los derechos sindicales
resulta un elemento imprescindible, no sólo por tratarse de un derecho humano
-razón suficiente- sino también, como lo han indicado el TC y la OIT, porque “los sindicatos son formaciones con
relevancia social que integran la sociedad democrática”[2] y
sirven para “la gobernanza del mercado
laboral”[3]. Es imprescindible para
los trabajadores y la sociedad en su conjunto que el Estado garantice la
existencia de un contrapoder sindical efectivo al poder empresarial, más aún,
en un escenario en el que novedosas formas de organización de la producción y
de articulación empresarial –a instancia del fenómeno globalizador- ponen en
riesgo los frágiles equilibrios sociales garantizados por el derecho del
trabajo. Para nadie es novedad que el fenómeno globalizador ha potenciado el
poder de los capitales a costa del debilitamiento de la capacidad reguladora de
los Estados y de las posibilidades de representación sindical, por lo que
resulta un asunto de vital importancia y urgencia que los trabajadores recreen
sus formas de organización y acción colectivas, bajo la cobertura de una
normativa estatal promotora y basada en el respeto de la libertad de
autodeterminación de los trabajadores colectivamente organizados.
Este trabajo
formula una breve revisión de la estructura sindical en el Perú y sus intentos
de reformulación así como de la normativa y la práctica del derecho de los
trabajadores de optar por el tipo de organización sindical que más se ajuste
sus necesidades. Se busca analizar y poner de relieve los esfuerzos de los
trabajadores y sus organizaciones por reajustar la estructura sindical vigente
a las nuevas formas de articulación empresarial y las nuevas demandas de la
representación sociopolítica, sobre todo mediante la reforma de sus estructuras
orgánicas o la opción por nuevos tipos de sindicatos (por ejemplo, los
sindicatos de trabajadores de empresas contratistas que prestan servicios a una
usuaria o de grupo de empresas). En el entendido que en nuestro medio, la
conformación de una nueva estructura sindical resulta un elemento clave para
devolver vitalidad a la organización y acción sindical, consideramos necesario
resaltar los intentos de adecuación formulados en estos últimos años por los
trabajadores y advertir las limitaciones que la normativa y la práctica pueden
imponer a los mismos. En estas cortas líneas, iremos tras este propósito.
No podemos dejar
de aprovechar estos párrafos introductorios para agradecer las invalorables
enseñanzas del maestro Javier Neves en el plano académico, pero aún más la
auténtica lección de vida que día a día nos ofrece.
2. La estructura sindical en el Perú y los intentos
de transformación.-
Podemos relevarnos
de referir a la teoría que define el derecho de libertad sindical o enumera sus
funciones o contenido debido a que son muchos y muy buenos los trabajos que ya
se encargaron de ello[4].
Baste señalar aquí que este derecho humano y fundamental permite a los
trabajadores organizarse y defender y promover sus intereses profesionales en
el ámbito productivo y sociopolítico. La estructura sindical permite conocer
las fórmulas organizativas predominantes mediante las cuales los trabajadores
llevan a cabo esta labor de defensa y promoción en los dos ámbitos señalados.
Existen fórmulas
organizativas tradicionales como el oficio, el sector o rama de actividad y la
empresa. Desde un punto de vista histórico, el sindicato de oficio, que agrupa
a los trabajadores en base a su función u ocupación, fue la primera fórmula
utilizada para la organización y defensa de sus intereses. A esta primera
opción, sobrevino en algunas experiencias la opción por el sindicato de rama o
sector. Giugni[5] refiere como el propio
proceso de generalización del trabajo industrial y la aplicación de los patrones
de organización tayloristas implicaron la pérdida de cualificación del trabajador,
lo que debilitó las posibilidades de organización en base al oficio e implico
el surgimiento de un modelo de organización alternativo basado en la
pertenencia al sector o rama de actividad. Como lo indica el citado autor, en base
al modelo de organización por sector “el sindicato organiza a los trabajadores
de acuerdo con el tipo de actividad productiva ejercitada por la empresa de la
que dependen”[6]. Según Martín Valverde[7],
la organización de los trabajadores por su pertenencia a la empresa respondió
en sus orígenes a la delimitación de intereses específicos en grandes unidades
productivas, no bien representados por los sindicatos de rama de actividad u
oficio. En cualquier caso, como señala Villavicencio[8],
hoy la estructura más generalizada gira alrededor de los criterios de empresa y
rama, y el sindicato de oficio es una fórmula utilizada particularmente por los
trabajadores autoempleados.
Es muy importante
anotar, siguiendo a Giugni, que los criterios organizativos que resultan en un
entorno determinado “no existen, por así
decirlo, ontológicamente, sino que son fruto de las opciones particulares de
los mismos sujetos que se organizan”[9] y
que, entre otros factores, responden a la conjugación de condicionantes
históricos y funcionales. Los factores históricos, sobre todo los referidos al
posicionamiento alcanzado por el movimiento sindical en un contexto determinado
o el nivel de relación con los partidos políticos, resultan elementos valiosos
para explicar una opción predominante por el sindicato de oficio, rama o
empresa. Los criterios funcionales, en cambio, dan cuenta con mayor certeza de
variaciones significativas en las opciones organizativas y, por ende, de la
posible transformación de la estructura sindical.
Sin duda, la
estructura sindical es un elemento pasible de transformaciones y lo óptimo es
que se modele de forma tal que permita a las organizaciones sindicales cumplir
mejor sus funciones e incidir eficazmente en los ámbitos de mayor relevancia.
Por ejemplo, así como en los Estados Unidos y Europa la generalización del
modelo de producción industrial devino en la sustitución del sindicato de
oficio por el de rama o sector; hoy, la imposibilidad del sindicato de empresa
de perseguir a las nuevas opciones organizativas empresariales, puede conducir
a los trabajadores a la búsqueda de nuevas fórmulas organizativas que pueden
generar importantes cambios en la estructura sindical. Si el sindicato de
empresa denota limitaciones severas para asumir eficazmente el rol de contrapoder
frente a procesos productivos descentralizados o a formas de concentración del
capital y desconcentración de la gestión productiva, lo lógico es que se
busquen nuevas fórmulas organizativas con aptitud para restituirles el rol de
contrapoder efectivo en las relaciones laborales.
También es
importante destacar que la legislación puede condicionar o favorecer
determinada estructura sindical en forma directa o indirecta. Lo hará en forma
directa si limita o dificulta la conformación de cierto tipo de organizaciones
sindicales, y lo hará en forma indirecta si atribuye mayores o menores
facultades o prerrogativas a cierto tipo de organización sindical. La estructura
sindical describe también el reparto de poderes al interior del movimiento
sindical y, por ello, las propias organizaciones sindicales pueden propender
hacia cierto tipo de estructura dependiendo de la dinámica de los actores
sindicales[10]. Finalmente, la
estructura sindical es un tema de natural interés para los empleadores, que
pueden ver con mayor o menor interés o expectativa cierta estructura debido a
su aptitud para debilitar o potenciar a su antagonista sindical.
La estructura
sindical peruana se caracteriza por el predominio casi absoluto del sindicato
de empresa y la débil o poco frecuente vinculación entre este y las organizaciones
de grado superior. Esta estructura ha sido el resultado histórico de factores
diversos entre los que destacan los siguientes: el rol interventor en las
relaciones laborales tradicionalmente desarrollado por el Estado –del cual las
organizaciones sindicales resultan dependientes- y que resta espacios la autonomía
negocial a niveles superiores a la empresa[11];
el modelo de desarrollo capitalista, basado en sus inicios de enclaves
extractivos y exportadores[12],
con trabajadores más propensos a la delimitación de sus intereses en función de
la pertenencia al empresa; el predominio de una tradicional concepción de la
actividad sindical reducida a la reivindicación de condiciones de trabajo, sin
admitir el debate de políticas sectoriales o nacionales a las que naturalmente
suelen conducir las organizaciones sindicales de alcance superior a la empresa;
o, el predominio de un modelo dirigencial localista, alimentado por la escasez
de una oferta negocial o de servicios atractiva para los trabajadores por parte
de las organizaciones de mayor alcance.
Quizá, un factor
relevante para explicar la actual estructura sindical a nivel de empresa sea la
reforma legislativa de los noventa. Como ha sido comentado ya, la reforma de
los noventa motivó el descalabro de una estructura sindical por sector de
actividad en vías de conformación e indujo, a través de mecanismos directos e
indirectos, a una estructura sindical de empresa.
Recordemos que,
entre otros aspectos, la versión original del Decreto Ley N° 25530, Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT), fijó como requisito para la
conformación de sindicatos de alcance superior a la empresa reunir a 100
trabajadores; impidió a los trabajadores afiliarse a dos organizaciones sindicales
de distinto nivel; exigió para la negociación a nivel de rama representar a la
mayoría de empresas y trabajadores; y, dispuso la ratificación por acuerdo de
partes del nivel de negociación a nivel de rama señalando que, de no haber
acuerdo, la negociación se reconducía al nivel de empresa. Como sabemos, todos
estos aspectos fueron cuestionados por los órganos de control de la OIT por
evidente su incompatibilidad con los convenios 87 y 98 y, aunque en el 2003 se
produjo la reforma o derogación de los aspectos señalados, las medidas
cuestionadas ya habían surtido el efecto buscado: reconducir por imperio de la
ley la sindicación y la negociación colectiva al nivel de empresa.
Desde la década de
los noventa y hasta el año 2004, los registros sindicales dan cuenta que casi
la totalidad de los sindicatos registrados eran de empresa y desde el año 1994
hasta el año 1998 la inscripción de organizaciones sindicales de alcance
sectorial decayó en forma alarmante en tanto que la cancelación de sus
registros creció[13].
Como señala Baylos[14],
bajo una estructura sindical de empresa y, por ello mismo, dependiente de la
existencia de un vínculo laboral, quedan fuera del alcance de la organización
quiénes no desarrollen actividades en régimen de subordinación, los cesados,
desocupados y los trabajadores no registrados, que según cifras del MTPE al
2006 casi llegan en nuestro país a los tres millones de trabajadores A esto
debemos agregar que una estructura sindical por empresa priva de representación
a los trabajadores de la microempresa y gran parte de la pequeña empresa debido
a que es requisito para la conformación de organizaciones sindicales de empresa
contar al menos con veinte trabajadores. De acuerdo a la misma fuente oficial,
los trabajadores de unidades empresariales que cuentan con menos de veinte
trabajadores llegan a los dos millones y medio de trabajadores. La incidencia
negativa de nuestra estructura sindical por empresa en las tasas de afiliación
y las posibilidades de representación de un altísimo número de trabajadores es
evidente y constituye una razón de peso para la transformación.
Lo interesante del
tema es que hoy se aprecian algunos signos de cuestionamiento y transformación
de la actual estructura sindical de empresa. Como lo hemos anticipado, estos
cuestionamientos tienen su origen en la urgencia de reajustar la estructura
sindical a las formas descentralizadas de organización empresarial y la
necesidad de influir en el reparto del crecimiento. Sin duda, es deseable y
necesario que las diversas formas de descentralización productiva (no siempre
lícitas en nuestro medio) y los grupos de empresa encuentren como correlato
nuevas formas sindicales de organización o coordinación sindical, con capacidad
de aprehender la pluralidad empresarial; y, que las organizaciones sindicales
participen con potencia en el dialogo social nacional y regional. En la
reflexión sindical actual, una estructura sindical a nivel de empresa, sin
nexos con organizaciones de grado superior, no sirve para logar ninguno de
estos cometidos. De allí los intentos de transformación.
Algunos datos ya
dan cuenta de acciones en esta dirección. Desde el año 2001 se aprecia un
ligero repunte de las federaciones sectoriales o regionales inscritas en el
registro, y muchas federaciones ya registradas han ampliado en estos dos
últimos años el alcance y la potencia de sus acciones, como ocurre en el sector
minero y los servicios de agua y potable y saneamiento. Pero quizá, una de las
evidencias más importantes de esta nueva orientación sea la promoción por parte
de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) de la afiliación
directa y la reformulación de su estructura orgánica con el fin de consolidar
su alcance sectorial y territorial.
En efecto, a
semejanza de algunas organizaciones sindicales europeas, la CGTP ha reformado
sus estatutos admitiendo la afiliación directa, esto es, la posibilidad de que
cualquier trabajador asalariado, autónomo y sin dependientes a su cargo o
desempleado pueda afiliarse directamente a la central, que definirá en qué
instancia sectorial o territorial de la organización el trabajador afiliado
desarrollará su actividad sindical. Por cierto, esta opción no se encuentra
prohibida por nuestra legislación y, además, resulta enteramente acorde con el
criterio afirmado por el Comité de Libertad Sindical de la OIT según el cual “la prohibición de una afiliación directa de
ciertas personas a federaciones o confederaciones es contraria a los principios
de la libertad sindical. Corresponde a las organizaciones determinar las reglas
relativas a su afiliación”[15].
Por otro lado, la
CGTP también ha modificado su estructura orgánica contemplando la conformación
de Sindicatos Nacionales de Rama o “CGTP-Sectoriales” y Sindicatos
Territoriales o “CGTP-Territoriales”. La CGTP sectorial expresa una estructura
vertical que, a través de la transformación de los sindicatos o federaciones de
rama en sindicatos sectoriales, busca dar respuesta a las necesidades derivadas
del ámbito productivo. La idea es que una vez producida la afiliación directa,
los trabajadores se organicen en «secciones sindicales» según su actividad o empresa.
Por su parte, la CGTP territorial expresa una estructura horizontal destinada a
atender la problemática socioeconómica de cada región o localidad[16].
Lógicamente, esta opción es plenamente legítima pues forma parte de la libertad
sindical colectiva de organización, consagrada en el artículo 3 del convenio
87.
En orientación
similar, y sobre todo en el sector minero, se viene ensayando la conformación
de organizaciones sectoriales que comprenden a trabajadores de empresas
contratistas (p.e. Barrick o Los Quenuales), y en el sector de telecomunicaciones
FETRATEL viene emplazando al grupo Telefónica a la negociación a nivel de grupo
de empresas y rama de actividad. El Estatuto de
FETRATEL señala que constituye “una organización de actividad que representa
a los sindicatos y los trabajadores que prestan servicios en las empresas de
Telefónica en el Perú…”, lo que parece indicar que se emplea un doble criterio
de delimitación organizativa: el sector y el grupo de empresas. En todos estos
casos, la aspiración a una estructura sindical de nivel superior tiene como
asignatura pendiente la conformación de una estructura negocial también a
niveles superiores a la empresa, asunto más complicado desde que el principio
de negociación libre y voluntaria impone el acuerdo de partes para la fijación
o modificación del nivel de la negociación y nuestra ley reconduce los desacuerdos
a nivel de empresa.
3. La libre elección del tipo de organización
sindical como premisa del cambio de estructura sindical y el marco normativo
nacional.-
Afirmado un
panorama general de la estructura sindical y reseñados sus principales intentos
de transformación, corresponde ahora la revisión de la normativa nacional
referida a la constitución de organizaciones sindicales y en específico a la
elección del tipo de sindicato. Aunque es cierto que para cumplir el cometido
de reajustar la estructura sindical a las nuevas demandas del entorno no
resulta suficiente la legislación, no resulta admisible tampoco que la normativa
o la interpretación que de ella hace la Autoridad de Trabajo se conviertan en
un obstáculo para tal fin. Recordemos que la función de garantía de la libertad
sindical que la Constitución atribuye al Estado (artículo 28, a) se realiza
primordialmente a través de la legislación y la acción de la Autoridad de Trabajo.
Ambas, de acuerdo a los principios de la OIT sobre el derecho de constitución
de organizaciones sindicales, deben permitir a los trabajadores conformar las
organizaciones que estimen conveniente.
Nuestra
legislación distingue a las organizaciones sindicales en función de su ámbito o
nivel, alcance geográfico y grado. Con relación al ámbito o nivel, el artículo
5° de la LRCT establece que los sindicatos[17]
pueden ser: (i) de empresa, formados por trabajadores de diversas profesiones,
oficios o especialidades, que presten servicios para un mismo empleador, (ii)
de actividad, formados por trabajadores de profesiones, especialidades u
oficios diversos de dos o más empresas de la misma rama de actividad, (iii) de
gremio, formados por trabajadores de diversas empresas que desempeñan un mismo oficio,
profesión o especialidad, (iv) de oficios varios, formados por trabajadores de
diversas profesiones, oficios o especialidades que trabajen en empresas
diversas o de distinta actividad, cuando en determinado lugar, provincia o región
el número de trabajadores no alcance el mínimo legal necesario para constituir
sindicatos de otro tipo. El artículo 4° del Reglamento refiere además a organizaciones
sindicales de nivel infraempresarial: categoría, sección y establecimiento.
Obsérvese, desde
ya, que el mencionado artículo 5° de la LRCT exige que los integrantes del sindicato
de empresa “presten servicios para un mismo empleador” sin referir al vínculo
jurídico en virtud del cual se prestan los servicios y sin requerir tampoco que
exista un vínculo jurídico directo entre el prestador del servicio y el
empleador que aprovecha sus servicios. Vale decir, los miembros del sindicato
de empresa tiene en común una realidad material y no una condición formal:
prestar servicios para un mismo empleador. De esta forma, nada obsta a que,
junto con los trabajadores subordinados registrados en planilla, formen parte
del sindicato de empresa los prestadores de servicios con contratos diferentes
del contrato laboral, los jóvenes en formación o los trabajadores de empresas
de intermediación o tercerización. Aunque el artículo 12°, literal a), de la
LRCT señala luego que para ser miembro de un sindicato se requiere “ser
trabajador de la empresa, actividad, profesión u oficio que corresponda según
el tipo de sindicato”, tres razones imponen una lectura amplia o material de la
noción de trabajador, que comprenda a todos los que prestan servicios –en
sentido material y no formal- para una empresa: i) la necesidad de dotar de
coherencia a nuestro ordenamiento jurídico; ii) la obligación de recurrir a una
interpretación de los preceptos legales concordante con los criterios
establecidos por los órganos de control de la OIT en aplicación del convenio
87; y, iii) la necesidad de optar con la orientación interpretativa que
favorezca el ejercicio de un derecho de libertad, como lo es la libertad
sindical.
Ahora bien, sobre
la base de la tipología antes mencionada, el artículo 7° de la LRCT señalan que
las organizaciones pueden delimitar su representación en base a criterios
geográficos: local, regional o nacional. Por último, los artículos 35° y 36° de
la LRCT señalan que, según el grado, las organizaciones sindicales pueden ser:
(i) de primer grado: los sindicatos, (ii) de segundo grado: las federaciones y
(iii) de tercer grado: las confederaciones. La LRCT señala también que los
sindicatos de empresa requieren al menos de veinte trabajadores para
conformarse y subsistir y los sindicatos de otra naturaleza (entiéndase, ámbito
mayor) de cincuenta trabajadores. Por su parte, para constituir una federación
se requiere la unión de no menos de dos sindicatos registrados de la misma
actividad o clase, y para constituir una confederación se requiere la unión de
no menos de dos federaciones registradas.
En cuanto a las
formalidades del acto constitutivo, el artículo 16º de la LRCT señala que tiene
que hacerse en asamblea, aprobándose en ella el estatuto y eligiéndose a la
junta directiva, todo lo cual se hará constar en acta, refrendada por Notario
Público o, a falta de éste, por el Juez de Paz de la localidad con indicación
del lugar, fecha y nómina de asistentes. Cuando se hace referencia a la
refrendación por Notario Público o a falta de éste por Juez de Paz, debe entenderse
como legalización. Para obtener personería gremial en el ámbito privado y
personería gremial y jurídica en el ámbito público, las organizaciones sindicales
deben registrarse en los registros sindicales del MTPE. El artículo 17º de la
LRCT define el registro como un acto formal, no constitutivo, que no puede ser
denegado salvo que no se cumpla con los requisitos establecidos por la LRCT y
su Reglamento. Conviene tener presente, a este respecto, que el Comité de
Libertad Sindical de la OIT ha insistido en precisar, por un lado, que “el derecho al reconocimiento mediante el registro
oficial es un aspecto esencial del derecho de sindicación ya que ésta es la
primera medida que deben adoptar las organizaciones de empleadores y de
trabajadores para poder funcionar eficazmente y representar adecuadamente a sus
miembros”; y, por otro lado que “las condiciones para conceder el registro
no deben ser equivalentes a exigir una autorización previa de las autoridades
públicas para la constitución o para el funcionamiento de un sindicato”[18].
De esta forma, como derecho al reconocimiento legal, el registro no podrá ser
denegado, salvo que no se cumplan las formalidades fijadas por la legislación,
y los plazos, costos o requisitos no deberán dificultar o impedir el registro,
convirtiéndolo en los hechos en una autorización administrativa.
Por otro lado, el
artículo 7º de la ley bajo comentario señala que los sindicatos con alcance
local, regional o nacional, para el cumplimiento de sus fines al interior de la
empresa, podrán constituir una sección sindical y el artículo 10º del
Reglamento añade que no podrá constituirse más de una sección sindical por cada
centro de trabajo y por cada organización de la naturaleza mencionada[19].
Por último, el artículo 9º del mencionado Reglamento estipula también que la
relación de la sección sindical con su organización sindical está regulada por
el estatuto de esta última, no pudiendo asumir los fines y funciones a que se
refiere el artículo 8 de la LRCT, salvo por delegación expresa.
Obsérvese que
apenas producida su expedición, la LRCT fue objeto de queja ante el Comité de
Libertad Sindical de la OIT (Casos 1648 y 1650). En dicha oportunidad, y en lo
que refiere a las normas sobre constitución de organizaciones sindicales, se
cuestionó el requisito de contar con 100 trabajadores para la conformación de
sindicatos de nivel superior al de empresa y el artículo 5° por “imponer
autoritariamente a los trabajadores un universo limitado de modalidades
organizativas (de empresa, de actividad, de gremio y de oficios varios)”. En
tanto el Comité de Libertad Sindical consideró que el número de 100
trabajadores resultaba excesivo, con relación al artículo 5° señaló lo
siguiente: “el Comité observa que ofrece a los trabajadores en forma
potestativa varias modalidades de organización sindical (tales como sindicatos
de empresa, de actividad, de gremio, etc.). Dado que los trabajadores pueden
elegir libremente la forma de organización que estimen conveniente, el Comité
considera que esta disposición no constituye una violación al derecho de
sindicación”. Es importante mencionar que, emplazado por el Comité, el Gobierno
peruano señaló en su respuesta que: “el artículo 5. de la ley se refiere a las
diversas modalidades en que los sindicatos pueden constituirse, en tal sentido
la redacción del mismo no significa una imposición; en caso de que determinadas
organizaciones se agrupen bajo modalidades que estén permitidas en los
convenios internacionales y en la ley, éstas serán registradas”. Si bien, en su
momento, la gama de posibilidades abierta por la LRCT implicó un progreso con
relación a la normativa anterior, basada en el modelo unicidad sindical por
empresa o ámbito menor (por lo general la categoría profesional) y sin formas
complejas de articulación empresarial, cabe preguntarse si hoy este catálogo
–entendido como un catálogo cerrado-, presenta igual aptitud para garantizar la
libertad de los trabajadores de optar por la forma organizativa que responda de
mejor modo a sus necesidades de representación.
4. Una mirada a los casos de registro de nuevos
tipos de organizaciones sindicales y la necesidad de garantizar una auténtica
libertad de organización para los trabajadores.-
Como señalamos
antes, además del recurso a la afiliación directa o la conformación de
organizaciones sectoriales, los trabajadores vienen optando por nuevas fórmulas
organizativas no contempladas en el catálogo establecido en el artículo 5° de
la LRCT. En particular, en el sector minero se vienen conformando sindicatos
que agrupan a trabajadores de empresas contratistas que prestan servicios a una
única empresa usuaria y, en el sector telecomunicaciones se ha empleado el criterio
de grupo de empresas para definir el ámbito de representación de la
organización.
Estas nuevas
opciones no siempre han sido bien procesadas en el registro sindical. En
algunos casos, el registro sindical del MTPE ha aceptado la inscripción previo
requerimiento a los trabajadores para adecuar su opción a una de las
modalidades contempladas expresamente por la ley (por lo general de rama de
actividad aún cuando no todos los trabajadores laboran para empleadores del
sector); y en otros casos, se ha denegado el registro al no producirse la
adecuación requerida. En ambos supuestos, la actuación del registro sindical
del MTPE ha adoptado como premisa que el artículo 5° define un catálogo cerrado
de opciones organizativas, de forma tal que toda opción diversa resultaría
ilegal o, al menos, no pasible de registro.
La interpretación
del artículo 5º como un catálogo cerrado de organizaciones sindicales
admisibles resulta cuestionable bajo una perspectiva constitucional y de los
principios de libertad sindical. En primer lugar, el derecho de libertad sindical
no se realiza concediendo a los trabajadores únicamente la posibilidad de
“elección” de determinada forma organizativa dentro de un catálogo predefinido
heterónomamente. Es necesario, además, que los trabajadores tengan la posibilidad
de definir libremente los propios contornos de la organización, guardando la
opción de recurrir a fórmulas organizativas típicas – por ser históricamente
recurridas- o fórmulas novedosas, ajustadas a los cambios en los contornos
empresariales. Bajo este punto de vista, la libertad de elección de la fórmula
organizativa supone la libertad de constitución de organizaciones sindicales y
adquiere real sentido sólo si ésta última queda completamente garantizada.
Este, sin duda, es el sentido del pronunciamiento del Comité de Libertad
Sindical que, al precisar el sentido del artículo 2º del convenio 87, señala
que: “El libre ejercicio del derecho de
constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implicaba la libre determinación
de la estructura y la composición de estos sindicatos”[20].
Resulta difícil
aceptar que el registro sindical no considere los criterios de interpretación
que favorecen el ejercicio del derecho humano y fundamental y armonizan las
leyes con los preceptos constitucionales y los tratados ratificados por el Perú
y que, contrariamente a esto, opte por una interpretación restrictiva, que
sujeta la libertad de constitución de organizaciones sindicales a una predefinición
heterónoma de los tipos de sindicatos posibles. Bajo nuestra óptica, son
evidentes las razones por las que el precepto debe ser entendido como la
consagración de un abanico de fórmulas organizativas típicas, que no limita la
libertad de recurrir a fórmulas renovadas, perfectamente explicables en un
contexto de libre recreación de las fórmulas de organización de la producción.
Lo señalado empata perfectamente con el criterio fijado por el Comité de
Libertad Sindical con relación al artículo 5 del a LRCT: este precepto no
contradice el derecho de sindicación pues, lejos de “imponer” un abanico limitado
de fórmulas organizativas, ofrece diversas posibilidades de elección. No obstante, el
Comité no valida con su pronunciamiento una aplicación del artículo 5º que
limite la opción por fórmulas organizativas diversas, resultando altamente
probable que, en atención a su propia doctrina, condene toda acción estatal que
imponga a los trabajadores un catálogo cerrado de tipos de sindicatos.
Quizá aún no nos
hayamos detenido lo suficiente a analizar que todo derecho de “libertad” es un
derecho de libertad contra alguien, es decir, que los derechos de libertad
consagrados constitucionalmente reservan a su titular un espacio de
autodeterminación, protegido de limitaciones o interferencias de cualquier
sujeto, sobre todo público pero también privado. Ya con referencia al tema que
tratamos, el derecho de libertad sindical reivindica la libertad de los trabajadores
frente a cualquier acción u omisión del Estado, los empleadores o cualquier
otro sujeto que limite o interfiera su autonomía para definir los medios que
consideren más apropiados para la defensa de sus intereses profesionales. La
elección del tipo de organización aparece claramente como uno de los elementos
decisivos para el cumplimiento de dicho fin. La organización sindical es un
vehículo fundamental de defensa sindical y por ello la libre elección de los
criterios organizativos constituye contenido esencial de la libertad sindical,
que no debe ser impedido ni interferido por ningún sujeto público o privado.
Cierto es que ninguna libertad –aunque sea fundamental- es irrestricta, pero
recordemos también que las limitaciones a ponderar son solo aquellas fundadas
en la imperiosa necesidad de proteger otro valor de igual relevancia. ¿Qué
valor fundamental sustentaría las limitaciones a la posibilidad de conformar
sindicatos de contratas que prestan servicios a una misma empresa o sindicatos
de grupos de empresa? Evidentemente, ninguno.
Es lógico demandar
al Estado que así como garantiza, en nombre de la libertad de empresa, las
posibilidades de los empleadores de optar por nuevas formas de organizar o
articular la actividad empresarial; garantice también la libertad de los
trabajadores de recurrir a nuevas fórmulas organizativas y de articulación que
hagan realmente efectiva su libertad sindical en un entorno productivo que ha
modificado sustancialmente su fisonomía. Es esta la línea de despegue para la
conformación de una nueva estructura empresarial de ámbito superior a la empresa
que devuelva a las organizaciones sindicales su rol de contrapoder efectivo en
las relaciones laborales.
(**) Adjunto
de docencia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del
Perú.
[1]
A finales del año 2006 -último año registrado en las estadísticas oficiales a
las que accedimos- la tasa de sindicalización llegaba a 8,1% de la población
asalariada en tanto que en 1995 llegó al 5.1% y en 2002 al 6,6%. Este
incremento progresivo, si bien conforma una buena señal, no resulta del todo
satisfactorio si consideramos que en los últimos seis años y con dos sucesivos
regímenes democráticos la afiliación ha crecido apenas un 1,5%. En cuanto a la
constitución de organizaciones sindicales desde el año 1993 al 2006 el total de
organizaciones sindicales registradas presenta una ligera recuperación, a lo
que se suma que los registros sindicales cancelados ha disminuido notoriamente.
[2]
Sentencia del TC recaída en el Expediente N° 0206-2005-PA/TC, fundamento 14.
[3]
OIT. La libertad de asociación y la libertad sindical en la práctica: lecciones
extraídas. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la
OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo; 2008,
pág. 5.
[4]
Puede verse Villavicencio Ríos, Alfredo: La libertad sindical en las normas y
pronunciamientos de la OIT; Montevideo: FCU, 2007.
[5]
Giugni, Gino. Derecho Sindical, Madrid, IELSS, 1983; pág. 41.
[6]
Loc. Cit.; pág. 42.
[7]
Martín Valverde, Antonio; Rodríguez Sañudo, Martín y García Murcia. Joaquín.
Derecho del Trabajo. Madrid, Tecnos, 1991; pág. 253.
[8]
Villavicencio Ríos, Alfredo. La libertad sindical en las normas y
pronunciamientos de la OIT; Montevideo, FCU, 2007; pág. 40.
[9]
Señala GIUGNI que “la individualización de los grupos dista de ser un dato que
pueda obtenerse con abstracción de la realidad histórica”. Giugni, Gino; Op.
Cit., pág. 48.
[10]
Lovatón Palacios, David. Propuesta al sindicalismo peruano: una nueva
estructura sindical y negociación por rama de actividad económica; Lima: IDL,
págs. 59 y 60.
[11] Lovatón
Palacios, David. Op. Cit., pág. 63.
[12]
Villavicencio Ríos, Alfredo. Estructura de la negociación colectiva: bases
conceptuales y análisis del caso peruano; Revista Asesoría Laboral, Lima,
Abril, 1999; pág. 19.
[13]
Puede verse el Anuario Estadístico del año 1996 del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (www.mintra.gob.pe)
y las cifras reportadas por su Dirección del Estadística e Informática.
[14]
Baylos Grau, Antonio. Algunas reflexiones sobre el sindicalismo en
Latinoamérica (1); en el sitio web: http://baylos.blogspot.com/2007/02/algunas-reflexiones-sobre-el.html
[15]
OIT, La libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité
de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Ginebra, 2006;
párrafo 728, pág. 158 En el mismo sentido, en el Caso 1177 (Informe 235, 1995),
frente a la denegatoria de registro de la CTA (organización de tercer grado
argentina) por admitir la afiliación directa de los trabajadores a la Central,
el Comité de Libertad Sindical de la OIT estableció: “el Comité recuerda que de
conformidad con el artículo 3 del Convenio núm. 87, las organizaciones de empleadores
y de trabajadores deben gozar del derecho de elaborar sus estatutos. Por
consiguiente, el Comité estima que la prohibición de una afiliación directa de
ciertas personas a federaciones o confederaciones es contraria a los principios
de la libertad sindical. Corresponde a las organizaciones determinar las reglas
relativas a su afiliación”.
[16]
Al respecto puede verse: CGTP. Impacto de la reorganización en las
organizaciones sindicales; Lima, 2006.
[17]
La norma describe la clasificación de los “sindicatos”. Sin embargo, creemos
que este último término, debe entenderse como “organizaciones sindicales” en
general.
[18]
OIT, La libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité
de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Ginebra, 2006;
párrafo 294 y 295; pág. 65.
[19]
Sobre este punto, Ciudad Reynaud señala que “algunos han interpretado el
artículo 10º del Reglamento en el sentido de que solo es posible constituir una
sola sección sindical por cada centro de trabajo, lo que consideramos
incongruente con el criterio de pluralidad sindical adoptado por la LRCT. En
nuestra opinión, tal norma reglamentaria solo precisa que cada sindicato de
alcance local, regional o nacional, puede constituir una sección sindical por
cada centro de trabajo.” Ciudad Reynaud, Adolfo. Libertad sindical y estructura
sindical; en: Revista Asesoría Laboral. Año IV, Nº 38. Lima: febrero, 1994,
pág. 17.
[20]
OIT, La libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité
de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Ginebra, 2006;
párrafo 333 y 295; pág. 74.
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