Miguel F. Canessa Montejo[1]
INTRODUCCIÓN
La
huelga es un hecho social que ingresó a los sistemas jurídicos, pero sigue
manteniendo su carácter polémico. Lo evidencia la particularidad de que el propio ordenamiento
jurídico reconozca que los trabajadores puedan ejercitar un derecho que
provoque daño a su empleador. Este carácter polémico se acrecienta con la
huelga política. Su materialización ha tenido, en muchos casos, como objetivo
cuestionar el ordenamiento jurídico y, en otros, inclusive derribar el sistema
político vigente. Sin embargo, al lado
de esto, la huelga política también se ha dirigido a defender derechos
reconocidos por el sistema jurídico que eran vulnerados por el Estado o a
cuestionar políticas económicas que afectaban directamente el empleo o los
salarios de los trabajadores. Por ello,
no resulta fácil definir si la huelga política se encuentra incluida
dentro del reconocimiento al derecho de huelga o, por el contrario, la huelga
política no es un derecho, sino un abuso del derecho o, lo que es peor aún, es
un delito.
En
el presente trabajo pretendemos aportar algunos elementos qué puedan contribuir
a analizar el tema. Para ello hemos considerado oportuno dividirlo en cuatro
apartados. Los dos primeros se concentran en el análisis de la huelga política
en los debates político y jurídico respectivamente. Ellos buscan elaborar un marco conceptual sobre la
materia. En el tercero se estudia la huelga política en el Derecho
Internacional, con especial referencia a los pronunciamientos de los órganos de
control de la Organización Internacional del Trabajo. El cuarto desarrolla el
tema de la huelga política dentro de dos ordenamientos constitucionales: el
español y el peruano; ello, con la finalidad de contextualizarlo en sistemas
jurídicos nacionales. Finalmente plantearemos, a manera de reflexión final, un
balance sobre la huelga política y su regulación.
I
La
huelga aparece en el escenario social acompañando al proceso productivo
capitalista. La concentración de trabajadores en la producción permite que se
reconozcan tanto intereses comunes como contrapuestos entre trabajadores y
empleadores. La confrontación de intereses entre los actores sociales se ubica
dentro de la propia relación laboral. En muchos casos, esa confrontación se
materializa con la abstención deliberada de los trabajadores de sus puestos de
labores; provocando la detención del proceso productivo y un daño material a su
empleador. Todo esto con el objetivo de presionar por reivindicaciones
salariales y mejoras en sus condiciones de trabajo. Para los trabajadores, la
huelga adquirió una importancia sustancial para el incremento de sus niveles de
vida. Sin embargo, la propia dinámica de la huelga no podía reducirse al ámbito
laboral, sino que también irrumpe en el escenario político. Desde el inicio,
también la huelga se convierte en una herramienta de lucha de los trabajadores
contra los gobiernos. La huelga dejó de tener tan sólo un carácter laboral para
tener también un carácter político. La conflictividad de las relaciones
laborales rompió las paredes de las fábricas y se desenvolvieron también en las
calles. La relación contractual laboral dejó de ser una relación privada para
adquirir relevancia social y política.
No
pretendemos aquí mostrar las etapas históricas de la huelga, sino evidenciar
que desde el inicio resultaba difícil ubicar a las huelgas estrictamente en el
plano laboral. La intervención del Estado para restringirlas obedecía no sólo
porque afectaban el proceso productivo, sino también porque cuestionaban el
ordenamiento jurídico. Las huelgas representaban la desobediencia al Estado por
medio de una acción social concertada de los trabajadores. A pesar de su
prohibición y tipificación como delito, los trabajadores la continuaron
ejerciendo.
Si
la huelga resultaba eficaz como arma de los trabajadores en el plano laboral,
también lo era en el plano político. La huelga laboral podía ser concertada por
los trabajadores como lucha reivindicativa en el plano social, es decir, ya no
se trataba de una huelga aislada al interior de la empresa, sino que era la
expresión del malestar de los trabajadores en el plano social. La huelga
política se convierte en la huelga generalizada de la clase trabajadora: es la
huelga general o de masas dirigida contra el gobierno.
Los
anarquistas y los marxistas, que reivindicaron el protagonismo de la clase
obrera en las luchas sociales, son los que mejor analizan la huelga política
como un arma política del proletariado contra el Estado y la burguesía[2].
Entre
los anarquistas, GEORGE SOREL
fue su mejor representante para este tipo de análisis. En SOREL, existen dos clases de huelgas generales: la huelga general política y
la huelga general proletaria. La primera se dirige a presionar al Estado por reivindicaciones
sociales sin pretender derribar al gobierno. Mientras que la segunda tiene por
finalidad tomar el poder del Estado. En ambos tipos de huelga política, los
trabajadores en conjunto paralizan las labores productivas, lo que marca
sustancialmente la diferencia es el objetivo trazado tras la medida. En el
esquema soreliano, la huelga general política carece de un carácter
revolucionario, se trata de una presión concertada de los trabajadores para
modificar parcialmente su situación. En cambio, la huelga general proletaria es
la que busca arrebatar a la burguesía el control del Estado (SOREL
1976: 229-235). Tenemos la primera formulación que
diferencia a la huelga política en sentido estricto y la huelga insurreccional.
Es posible establecer distingos dentro de la huelga política; ya no sólo es
distinta de la huelga laboral sino que también encontramos subtipos dentro de
ella.
Frente
a la propuesta anarquista, los marxistas se oponen a que los trabajadores sean
lanzados irresponsablemente a una lucha frontal contra el Estado sin contar
previamente con una organización madura y cohesionada. Se requiere fortalecer
los sindicatos y, especialmente, el partido del proletariado: el partido
socialista. En el esquema marxista hay un rol complementario entre la actividad
sindical y la actividad política en el parlamento; en ambos espacios la
estrategia política es lograr que los trabajadores organizados conquisten el
poder del Estado. El trabajo político de los trabajadores debe ser ganar
espacios dentro de los parlamentos y lograr coparlos; por ello se pospone
cualquier estrategia política que privilegie la huelga general.
Esta
situación se modificó con la experiencia de la Revolución Rusa de 1905, en la
que los trabajadores rusos por medio de grandes huelgas y movilizaciones
lograron jaquear al régimen zarista. Aunque las huelgas generales rusas
fracasaron luego de un largo período de conflictividad social, introdujeron en
el debate teórico de los marxistas las potencialidades de la medida sindical.
La abanderada de esta acción sindical fue ROSA
LUXEMBURGO, con su famoso libro “Huelga de masas, partido y
sindicato”, generando un importante debate político con Karl KAUTSKY,
indiscutible heredero ideológico de Marx y Engels.
Este debate resultó esclarecedor dentro de los
partidos marxistas europeos de la época.
Para
ROSA LUXEMBURGO la huelga política
de masas puede servir como un arma eficaz para la conquista de derechos y
condiciones políticas en favor de los trabajadores. Para ello se requiere la
coordinación entre partido y sindicatos que lo implementen por medio de «un paro masivo y único del proletariado industrial, emprendido con
ocasión de un hecho político de mayor alcance» (1974: 14). La huelga de masas adquiere en LUXEMBURGO un rol activo; no sólo un elemento de defensa de los trabajadores,
sino también un mecanismo de conquista política.
LUXEMBURGO admite que resulta difícil desarrollar un plan predeterminado para su
ejecución, porque las circunstancias que lo provocan provienen de sucesos
imprevisibles. Por ello demanda que el partido socialista asuma la dirección
política de la huelga de masas, es decir, que proporcione una orientación a la
lucha política de los trabajadores. Asimismo, LUXEMBURGO reconoce que no es posible implementar una huelga de masas que sólo
incluya a los trabajadores organizados sindicalmente, sino que se requiere la
participación de todos los trabajadores en una gran acción revolucionaria del
proletariado.
En
ROSA LUXEMBURGO, hay una causalidad
recíproca entre el conflicto político y el conflicto económico que la huelga de
masas reúne. No se puede distanciar uno del otro. Cada huelga laboral forma parte de la lucha obrera
y actualiza el crecimiento del movimiento obrero revolucionario. «La revolución y la huelga de masas son conceptos que en sí mismos
constituyen únicamente la forma exterior de la lucha de clases y sólo tienen
sentido y contenido en relación a situaciones políticas bien determinadas» (1974: 12). Por eso resulta
entendible su formulación de que «en
realidad no es la huelga de masas la que produce la revolución, sino la
revolución la que produce la huelga de masas» (1974: 57-58). Pero LUXEMBURGO no cae en un determinismo mecanicista en que la implementación de la
huelga de masas asegura el éxito revolucionario. Es lo suficiente ponderada
para reconocer las debilidades internas de la medida. «La huelga de masas no es un medio capaz de hacer milagros, que asegura
el éxito bajo cualquier circunstancia. Sobre todo, la huelga de masas no debe
ser contemplada como el único medio mecánico utilizable para la presión
política, que puede ser empleado artificiosa y asépticamente, según una receta
preestablecida. La huelga de masas no es más que la forma exterior de la
acción, que tiene su desarrollo interno, su lógica, su agudización, sus
consecuencias, en íntima relación con la situación política y con su desarrollo
ulterior. La huelga de masas, particularmente como una corta y única huelga
demostrativa, no es por cierto la última palabra de la campaña política
iniciada» (AA.VV. 1975: 122).
En
su pensamiento político se despoja de la tradicional visión marxista de que la
acción parlamentaria se privilegia sobre la acción sindical. No es que una
anula a la otra, sino que ambas deben complementarse. «Si detrás de nuestra actividad legal y parlamentaria no está la
violencia de la clase obrera, siempre dispuesta a entrar en acción en el
momento oportuno, la acción parlamentaria de la socialdemocracia se convierte
en un pasatiempo tan espiritual como extraer agua con una espumadera» (AA.VV. 1975: 110).
Aquí
LUXEMBURGO coloca la violencia
al lado de la acción sindical: una violencia que se justifica porque el Estado
y la burguesía recurren a ella también para enfrentarse a los trabajadores. «Si un “libre ciudadano” es encerrado por otro ciudadano contra su
voluntad, por coacción, en un sitio estrecho e inhabitable, y si lo detienen
allí durante algún tiempo, todo el mundo comprende que es un acto de violencia.
Pero en cuanto la operación se efectúa en virtud de un libro impreso, llamado
Código Penal, y ese sitio se llama “cárcel real prusiana”, se transforma en un
acto de la legalidad pacífica. Si un hombre es forzado por otro, y contra su
voluntad, a matar sistemáticamente a sus semejantes, es un acto de violencia.
Pero en cuanto se llama “servicio militar”, el buen ciudadano se imagina
respirar en medio de una paz y legalidad completas.(...). En una palabra, lo
que se presenta ante nuestra vista como legalidad burguesa, no es otra cosa que
la violencia de la clase dirigente, erigida de antemano como norma imperativa.
En cuanto los diferentes actos de violencia han sido fijados como norma
obligatoria, la cuestión debe reflejarse al revés en el cerebro de los juristas
burgueses, del mismo modo que en los de los oportunistas socialistas: el “orden
legal” como una creación independiente de la “justicia”, y la violencia del
estado como una simple consecuencia, como una “sanción” de las leyes. En
realidad, la legalidad burguesa (y el parlamentarismo en cuanto legalidad en
devenir), por el contrario, no es más que una formación social determinada de
la violencia política de la burguesía, que florece sobre su fundamento
económico» (AA.VV.1975:
109-110).
Para
ROSA LUXEMBURGO, no se puede dejar de
lado la violencia como recurso que deben usar los trabajadores dentro de la
lucha de clases. «No obstante, esto no
quiere decir que la violencia haya sido desechada de una vez por todas, ni que
las revoluciones violentas hayan sido repudiadas como medio de lucha del
proletariado y que el parlamentarismo haya sido proclamado el único método de
la lucha de clases. Muy por el contrario, la violencia es y sigue siendo el
último medio de la clase obrera, la ley suprema, ora latente, ora actuante, de
la lucha de clases. Y si nosotros “revolucionamos” los cerebros con nuestra
actividad parlamentaria y nuestro trabajo, lo hacemos para que en caso de
necesidad, la revolución baje de las cabezas a los puños» (1975: 114).
Podríamos
resumir que para ROSA
LUXEMBURGO la huelga general adquiere una centralidad en la
estrategia política de las luchas obreras. Su implementación debe estar
diseñada dentro de la gran estrategia revolucionaria de la toma del poder por
los socialistas. La huelga de masas no puede reducirse simplemente a una
herramienta defensiva que guardan los obreros para enfrentar ataques que
provengan del gobierno o intentos por reducir los derechos políticos
conquistados por los trabajadores. Pero la propuesta de LUXEMBURGO
no es la única que se discute dentro de la
socialdemocracia de principios del siglo XX. Junto a ella podemos encontrar las
propuestas de KARL KAUTSKY y EDUARD BERNSTEIN.
KARL KAUTSKY inicialmente apoya los planteamientos de ROSA
LUXEMBURGO, pero luego se enfrasca en una dura polémica con
ella sobre el rol de la huelga de masas en la estrategia política del partido
socialista alemán. Para KAUTSKY existen dos
tipos de huelgas: la huelga política, que es un medio de coerción contra el
gobierno; y la huelga económica, que se dirige contra el empleador. Ambas
huelgas pueden entremezclarse por su propia dinámica. «Está claro que un movimiento huelguístico puede entrecruzarse con
otro, que puede tomar en su desarrollo distintas formas que no se pueden
prever. Una huelga demostrativa puede transformarse en un lock-out o en una
huelga coercitiva, una huelga económica aislada puede tomar las dimensiones de
una huelga de masas de solidaridad y finalmente alcanzar significado político.
Una huelga de masas política triunfante puede arrastrar detrás suyo
ramificaciones económicas aisladas. Todo esto no impide que haya tipos muy
distintos de huelga, y que en nuestras condiciones haya de sopesar
cuidadosamente el carácter y el tipo de una huelga al comenzarla, así como las
metas y objetivos que le quieren fijar»
(AA.VV. 1975: 207).
En
KAUTSKY, la huelga de masas adquiere el
objetivo de desorganizar al poder del gobierno por medio de una acción
coordinada de los trabajadores. «La
eficacia de la huelga de masas consiste en obligar al estado al más
extraordinario despliegue de fuerzas, al mismo tiempo que paraliza sus
instrumentos de poder. Esto se logra por su misma masividad. Su efecto es tanto
mayor cuanto es la incorporación a la huelga del proletariado asalariado; no
sólo en las grandes ciudades y en las zonas industriales sino también en los
pueblos fabriles más apartados. Sería especialmente efectiva si también se le
incorporasen los trabajadores rurales de las grandes propiedades» (AA.VV. 1975: 216).
Más
allá del gran despliegue que significa el ejercicio de la huelga de masas, KAUTSKY se aleja de la posición de LUXEMBURGO cuando sostiene que su acción sólo debe desarrollarse cuando los
trabajadores son agredidos por el Estado, es decir, se trata de una acción
defensiva y no ofensiva. Esto significa reducir ampliamente el ámbito de
aplicación de la huelga general dentro de una estrategia política. «Cuando el congreso partidario de Jena reconoció a la huelga de masas,
por lo menos en el sentido de una huelga de presión, como uno de nuestros
medios de lucha y de ese modo declaró posible que en algún momento pasemos de
la estrategia del desgaste a la estrategia del asalto directo, sólo tomó en
consideración el primero de los casos que se acaban de desarrollar: la amenaza
a nuestra base por el enemigo, que haga imposible nuestra lucha tal como lo
llevamos hasta ahora, es decir la supresión de los derechos electorales para el
Reichstag o de otras condiciones vitales para las organizaciones y la
propaganda proletaria» (AA.VV. 1975: 139).
La
estrategia del desgaste postulada por KAUTSKY consiste en una presión constante y ascendente de los obreros sobre el
Estado, pero sin un enfrentamiento directo. Se trata de un proceso continuo de
enfrentamientos pero que no se resuelve en una sola lucha decisiva que decida
al vencedor. En cambio, la estrategia del asalto directo supone el
enfrentamiento directo entre los trabajadores y el Estado burgués en un combate
decisivo. Para KAUTSKY, la huelga de
masas se puede implementar cuando la estrategia del desgaste no cumple su rol.
Sin embargo, esto sólo puede ocurrir en
circunstancias muy especiales y extremas. «En ciertas circunstancias las huelgas de masas puede convertirse en un
medio para desplazar la lucha política del proletariado de la estrategia de
desgaste a la estrategia del asalto directo, cuando la primera se vuelve
insuficiente o imposible» (AA.VV. 1975: 137).
Asimismo, la huelga de masas no está dirigido a destruir el poder del Estado,
sino obligar a un gobierno a ceder en una determinada cuestión o su sustitución
por un gobierno más dialogante. El objetivo de la lucha política es la
conquista del poder del Estado mediante la obtención de la mayoría en el
parlamento y el ascenso del parlamento al dominio del gobierno. De ninguna
manera se pretende destruir el poder del Estado (AA.VV. 1976: 120-121).
Los
temores de KAUTSKY en implementar
la huelga de masas provienen de que no se puede asegurar el éxito de la medida.
Esto puede suponer un grave retroceso al avance de los obreros en su lucha por
controlar el Estado. «Cuál habrá de ser
finalmente el resultado de la lucha entre las tendencias encontradas, no se
puede predecir. La teoría puede solamente prever la agudización de la lucha de
clases, no sus resultados en cada caso. Esto depende de situaciones que nadie
puede siquiera sospechar de imponderables, que nadie está en condiciones de
sopesar, y también de la astucia y decisión tanto de un bando como del otro.
Dependerá de la energía con que libremos cada lucha en la que estemos
implicados, de la habilidad con la cual sepamos evitar el ser llevado a pruebas
de fuerza por el adversario o por los impacientes en nuestras filas, para las
cuales aún no estamos preparados»
(AA.VV. 1976: 100-101).
Al
lado de estos criterios, EDUARD BERNSTEIN representa
dentro de los socialistas la posición más moderada sobre el tema. Privilegia la
acción parlamentaria sobre la acción sindical. Esta simplemente sirve de
soporte a la acción del partido socialista. La huelga con fines políticos
cumple ese rol claramente, pero jamás dentro de una opción de derrumbe del
gobierno o toma del poder por los trabajadores. En BERNSTEIN, la democracia burguesa posibilita la materialización de las
conquistas sociales de los trabajadores. Ello significa que la huelga se
desenvuelve dentro de ese marco democrático. Rechaza que la huelga política
pueda adquirir un carácter insurreccional.
Para
BERNSTEIN, «allí donde los obreros gozan del pleno derecho de sufragio democrático
y han adquirido una conciencia de clase, plantearán al Estado exigencias cada
vez mayores de índole cultural, que harán necesaria la dedicación de mayores
fondos también. (...) La repercusión social del sufragio universal (a la que
durante mucho tiempo no se había concedido la debida importancia incluso por
parte de muchos socialistas) se ha hecho de tal manera evidente que también
Marx y Engels, que en modo alguno eran contrarios a los derechos democráticos,
pero que en una determinada época querían saber bien poco de la lucha por el
sufragio universal acabaron por convencerse de que esta lucha era absolutamente
justa: de que el sufragio democrático constituye el gran resorte que puede
utilizar la clase obrera para conseguir mayores derechos, así como más medidas
con vistas a reformar la sociedad»
(1990: 156-157).
En
medio de estas posturas marxistas, la huelga general adquiere importancia para
la desenvoltura de las luchas obreras y las conquistas de derechos: desde una
huelga de masas que se dirija al enfrentamiento decisivo con el Estado o una
huelga general que defienda los derechos conquistados por los trabajadores o la
huelga política que sirva de soporte a la actividad parlamentaria. Todas ellas
se encuentran fuera de la esfera de la huelga tradicional o laboral. Existe
como objetivo una pretensión política de los trabajadores y no se reduce
simplemente al conflicto de la relación laboral. Con este bagaje ideológico se
desenvolvió el ejercicio de la huelga.
Como
señalamos en párrafos anteriores, desde el Derecho se dio inicialmente una
repuesta represiva hacia el ejercicio de la huelga, calificándola como delito.
Sin embargo, la represión penal no pudo refrenar que los trabajadores
continuarán ejerciéndola, por lo que se pasó a una etapa de tolerar su
existencia. Finalmente, los ordenamientos jurídicos le reconocieron a la huelga
laboral la calificación de derecho, marginando de ese marco normativo a la
huelga política.
Para
WALTER BENJAMIN, ese nuevo tratamiento
jurídico de la huelga representa, en
realidad, el esfuerzo del Estado por someter a la huelga a un marco de
regulación. Si no es posible suprimirlo resulta preferible limitarlo dentro del
marco de la ley. La violencia con la que viene impregnada la huelga resulta
intolerable para el monopolio que pretende ejercer el Estado[3].
«El derecho considera que la violencia en manos de
personas individuales constituye un peligro para el orden legal. ¿Se reduce
acaso este peligro a lo que pueda abortar los fines de derecho y las ejecutivas
de derecho? De ninguna manera. De ser así no se juzgaría la violencia en
general sino sólo aquella que se vuelva contra los fines de derecho. Se dirá
que un sistema de fines de derecho no logrará sostenerse allí donde fines
naturales puedan ser aún perseguidos de forma violenta. Pero eso, planteado
así, no es más que un mero dogma. En cambio, podría tal vez considerarse la
sorprendente posibilidad de que el interés del derecho, al monopolizar la
violencia de manos de la persona particular no exprese la intención de defender
los fines de derecho, sino, mucho más así, al derecho mismo. Es decir, que la
violencia, cuando no es aplicada por las correspondientes instancias de
derecho, lo pone en peligro, no tanto por los fines que aspira alcanzar, sino
por su mera existencia fuera del derecho» (BENJAMIN 1999: 26-27).
Entonces cuando el Estado reconoce que los sindicatos son los únicos sujetos de
derecho a quienes se les concede un derecho a la violencia es dentro de este
marco (BENJAMIN 1999: 27).
Asimismo,
la marginación de la huelga política dentro del reconocimiento jurídico
proviene de la contradicción que supondría reconocer que los trabajadores puedan
presionar al Estado por medio de un derecho. «Dicha contradicción de objetivos se manifiesta en toda su agudeza en
la huelga general revolucionaria. Los trabajadores se escudarán siempre en su
derecho de huelga, mientras que el Estado la considerará un abuso de ese
derecho por no haber concebido “así”, por violar la vigencia de sus
disposiciones extraordinarias. El Estado puede alegar que un paro simultáneo de
todos los sectores, a pesar de no existir para todos ellos un motivo
justificado por las previsiones del legislador, es contrario al derecho. Esta
diferencia de interpretación ilustra la contradicción práctica del estado del
derecho, y que consiste en que el Estado reconoce una violencia, cuyos fines
naturales le son indiferentes, excepción hecha del caso grave de la huelga
general revolucionaria a la que se opone vehementemente. No puede, no obstante,
pasarse por alto, que bajo ciertas condiciones y aunque parezca paradójico a
primera vista, un comportamiento es violento aun cuando resulte del ejercicio
de un derecho» (BENJAMIN
1999: 27-28).
De
igual forma MARIA OLGA SANCHEZ sostiene
que: «en ningún caso el poder ha visto la huelga útil
socialmente, pero su castigo no ha surtido ningún efecto para suprimirla. Es,
por ello, un mal inevitable. Su reconocimiento como derecho y su supuesta
protección pretende limitar su ejercicio a un ámbito estrictamente negocial
entre empresario y trabajadores. Es más, limitaciones tales como las derivadas
del criterio de proporcionalidad de sacrificios, la organización de la empresa,
el deber de lealtad y respeto (...), están presumiendo una igualdad de partes
que no se da en la relación de trabajo y en cuya realidad contraria encuentra
su acomodo el derecho de huelga. De esta manera, el reconocimiento de la huelga
como derecho supone una de las formas de domesticar un fenómeno que está
consolidado por la vía de los hechos, evitando los peligros que la misma
comporta en tanto puede suponer una alteración del orden establecido» (1997: 175).
Luego
de este breve recorrido sobre la huelga política dentro del debate político,
nos parece apropiado analizarla dentro del contexto de la Doctrina Jurídica, en
especial, por el Derecho del Trabajo.
II
En
el plano jurídico, la huelga laboral ha recibido diferentes definiciones, pero
se pueden agrupar en dos criterios: un concepto amplio y otro restringido.
En
el concepto amplio de huelga, un significativo numero de juristas coinciden en
que se trata de una perturbación del proceso productivo, que principalmente se
materializa con la abstención o cesación temporal de las labores acordada por
los trabajadores con la finalidad de defender sus intereses (DE
LA VILLA, GARCIA BECEDAS y GARCIA-PERROTE
1991: 451; PALOMEQUE Y
ALVAREZ DE LA ROSA 2000: 543-544).
En
primer lugar, la huelga sería toda perturbación del proceso productivo
provocado por los trabajadores, que mayormente se materializa con la cesación
temporal de sus labores. Esto significa que hay un abanico amplio de
modalidades de huelga que pueden ejercitar los trabajadores, en tanto
signifiquen una perturbación del proceso productivo. En segundo lugar, la
huelga es una acción colectiva concertada por los trabajadores. Si bien se
reconoce que el titular del derecho es el trabajador y es él quien decide a
participar, se requiere en su ejercicio de la acción colectiva de los
trabajadores. En tercer lugar, el objetivo o finalidad de la huelga es defender
los intereses de los trabajadores, que
son definidos por los propios trabajadores y no viene prescrito por la norma.
En cuarto lugar, la defensa de los intereses de los trabajadores no restringe
su acción colectiva exclusivamente al empleador, sino se amplia hacia cualquier
Poder que pueda afectar sus intereses.
Por
el contrario, el concepto restringido considera que la huelga sólo puede
reconocerse en la abstención o cesación de labores de los trabajadores, por lo
que cualquier modalidad distinta a la mencionada no puede considerase dentro
del término huelga. Asimismo, la aprobación de la huelga requiere el
cumplimiento de una serie de formalidades para evidenciar la conformidad de los
trabajadores en su ejercicio, sin el cumplimiento de estas formalidades, la
huelga se considera fuera del marco legal. Además, el objetivo o finalidad de
la huelga sólo puede ser la defensa de los intereses vinculados a la relación
laboral de los trabajadores que ejercitan la acción colectiva, con lo que
cualquier interés fuera de la relación laboral no justificaría su ejercicio.
Finalmente, la huelga sólo puede estar dirigido contra el empleador, porque se
ejercita dentro de la relación laboral y el empleador es quien puede responder
a las demandas de los trabajadores. Con estos señalamientos se podría definir
de manera restringida la huelga como la abstención de labores acordado por los
trabajadores para defender sus intereses vinculados a su relación laboral y
dirigido contra su empleador.
Entre
estas dos nociones de huelga -amplia y restringida- se maneja el marco
conceptual de la huelga que luego se materializa en modelos normativos. El
Derecho Laboral reconoce tres modelos normativos de la huelga: contractual, laboral y polivalente. Los laboralistas PALOMEQUE
y ALVAREZ DE LA ROSA los resumen bien. El modelo contractual
es el ejercicio del derecho de huelga en el marco de la negociación de los convenios
colectivos, con el objetivo de presionar al empleador durante ella. La licitud
de la huelga está sujeta a su ejercicio durante el proceso de la negociación
colectiva. El modelo laboral es el
ejercicio del derecho de huelga como medio de autotutela en todos los aspectos
de las relaciones de trabajo y no sólo en la negociación colectiva. El modelo polivalente o ejercicio erga omnes de la
huelga se concibe como un medio lícito de autotutela de los trabajadores en
todos los ámbitos de la vida social, dirigido contra cualquier esfera de poder
-empresarial o pública- y protegiendo los intereses que los trabajadores
consideren legítimos (2000: 548-549).
Conforme
al modelo contractual, el ejercicio
del derecho de huelga sólo se produce contra el empleador y dentro del marco de
la negociación colectiva. Con ello, cualquier huelga fuera de ese marco no
respondería a este modelo normativo. En el caso del modelo laboral, el ejercicio del derecho de huelga se puede producir a lo
largo de la relación laboral, sin estar necesariamente vinculada a la
negociación colectiva, y dirigido contra el empleador. Igualmente, su ejercicio
fuera de ese marco se ubicaría fuera del modelo. Finalmente, en el modelo polivalente, el derecho no tiene límites
conceptuales, serán todos aquellos casos en que los propios trabajadores
consideren legítimos ejercitarlos, por lo que no están restringidos al ámbito
de las relaciones de trabajo ni tampoco sólo dirigidos contra el empleador.
Podemos
observar que la definición amplia de huelga se ubica dentro del modelo polivalente y la definición restringida
dentro de los otros dos modelos normativos, aunque el modelo contractual resulta más restringido
todavía al sujetar su ejercicio a un período específico de la relación laboral:
durante el proceso de la negociación colectiva.
Asimismo,
las huelgas se suelen clasificar bajo tres criterios[4]:
los sujetos, las causas o motivaciones y el comportamiento huelguístico. La
huelga por razón de los sujetos está
en función al tipo de trabajadores que ejerce la huelga. La huelga por razón de
las causas o su motivación está en
función al fundamento que provoca su ejercicio. La huelga por razón del comportamiento huelguístico está en
función a la modalidad de huelga adoptada por los trabajadores.
Aquí
nos interesa la segunda clasificación porque es la que aborda a la huelga política. La división que
realizan PALOMEQUE y ALVAREZ DE LA ROSA en función a la causa o motivación de la huelga se recurre al
criterio sobre si el origen es provocado por la propia relación laboral o por
motivos externos a ésta. Así, definen como huelga laboral o económica la que tenga su origen en causas derivadas de
la propia relación de trabajo, mientras que la huelga extralaboral o política será aquella que se lleve a cabo por motivos
políticos o con cualquier otra finalidad ajena al interés profesional de los
trabajadores afectados (2000: 545-546). Conforme a esa clasificación, la huelga
política será aquella causada por razones externas a la relación laboral y que
no se encuentra vinculada al interés profesional de los trabajadores. Estos
mismos autores sostienen que: «En la huelga
denominada política, la acción de los trabajadores, que se dirige de modo
inmediato contra el empresario, trasciende sin embargo el ámbito del contrato y
de la organización empresarial al pretender incidir en la vida política y
social del país. (...) Con independencia de la dificultad objetiva que reviste
en numerosas ocasiones el establecimiento de una separación nítida entre huelga
laboral y huelga política, lo cierto es que los distintos ordenamientos
jurídicos suelen extraer las debidas consecuencias de esta contraposición,
declarando por lo común la ilicitud, si no de la categoría en general, sí a
menos la de algunas especies de la misma (la insurreccional, por lo pronto)» (PALOMEQUE y ALVAREZ DE LA ROSA 2000: 545-546).
Para
autores como DE LA VILLA, GARCIA BECEDAS y GARCIA-PERROTE se puede establecer distingos al interior de la huelga política. De esta manera, hay que distinguir entre las
huelgas de carácter puramente político y huelgas de motivación “profesional”
pero con proyección política. «Las primeras serían
aquellas que se inician y mantienen por razones netamente extralaborales (...),
y que conectan con la posición social de los trabajadores en tanto simples
ciudadanos. Las segundas, por el contrario, quedarían configuradas por el hecho
de reclamar frente al Estado la adopción de medidas (o protestar contra las
adoptadas o que se proyecta adoptar) que afectan directamente a las relaciones
de trabajo o a la situación de trabajador “en cuanto tales” (afectan, pues, al
interés profesional de los trabajadores)» (1991: 461-462). Pero a la vez la distinguen de la huelga insurreccional, en donde su
finalidad es atentar contra la seguridad del Estado, perjudicar su autoridad o
perturbar su normal actividad, se trata de un delito de sedición y que no puede
calificarse como huelga política (DE LA VILLA, GARCIA BECEDAS y
GARCIA-PERROTE 1991: 463). En otras palabras,
un tipo de huelga política tiene vinculación a la huelga laboral, en tanto los
trabajadores la ejercitan en defensa de sus intereses profesionales que se
expresa en el ámbito político porque van dirigida contra el Estado y no
directamente contra el empleador.
En
esa línea argumental, GARCIA BLASCO sostiene
que el «reconocimiento como
parte integrante del derecho de huelga a aquella que si no política strictu sensu, sí es económica-política.
A nuestro juicio, más que importar contra quién van dirigidas las pretensiones
de los huelguistas -factor que sin duda tampoco puede olvidarse-, posee más
relevancia su examen, análisis y valoración en atención a las finalidades y
objetivos que persigue. Sólo así queda plenamente configurada la expresión “sus
intereses”, a efectos de una adecuada interpretación. Conforme a este punto de
partida, nos parece acertado y conveniente entender que si los intereses de los
trabajadores no incluyen la utilización de la huelga política estricta, por el
contrario, tampoco esos intereses deben circunscribirse a los pura y
estrictamente profesionales. De tal manera, la profesionalidad debe ser
interpretada en sentido amplio, incluyendo no sólo los intereses en cuanto
referidos al marco específico de la relación de trabajo, sino también a
aquellos otros que se enmarcan en la relación trabajador-Estado y viceversa.
Esto significa que la huelga profesional, aunque tenga connotaciones de
carácter político, tiene cabida en la Constitución Española. El derecho de
huelga debe incluir en su seno aquellas huelgas cuyo objeto principal sea la
defensa de intereses económicos o profesionales, aun cuando se entremezclen
intereses u objetivos metaprofesionales» (1983: 80-81). Finalmente, este autor postula que «el reconocimiento constitucional del derecho de huelga como
fundamental no acoge a la que tiende a atentar contra los órganos de soberanía,
ni contra la seguridad del Estado. Por el contrario, debe considerarse lícita
aquella otra que, en virtud del principio de autoconservación del sistema
democrático, se declarase para hacer frente a un intento de desestabilización
del mismo» (GARCIA
BLASCO 1983: 82).
Tomando
en consideración lo anotado por estos autores españoles que se enmarcan dentro
de la noción amplia de huelga, podemos establecer algunos criterios sobre la huelga política. En primer lugar, existe
consenso en distinguirla de la huelga laboral, porque ésta se restringe a la
defensa de los intereses profesionales vinculados a la relación laboral. En
segundo lugar, sin embargo se admite que el interés profesional de los trabajadores
no se reduce sólo a la relación con su empleador, sino que también existen
elementos externos que afectan la relación laboral; ejemplo de ello es la
política laboral o económica que implemente el Estado. Por ello, la huelga
puede estar dirigida contra el Estado para defender esos intereses
profesionales que afectan la relación laboral. A este tipo de huelgas que se
encuentran en el umbral entre las huelgas laborales y las huelgas políticas se
le denomina huelga económica-política.
En tercer lugar, la huelga política
en sentido estricto sería aquélla que se dirige contra el Estado por motivos
extralaborales o que no estén vinculados a los intereses profesionales que
afecten la relación laboral de los trabajadores. En cuarto lugar, no existe
consenso en incluir a la huelga
insurreccional dentro de la noción de huelga
política. Para algunos la huelga insurreccional es un tipo distinto a la
huelga política porque su objetivo es atentar contra la seguridad o soberanía
del Estado, mientras que éste sólo busca ser un medio de protesta de los
trabajadores contra la política estatal, pero sin el objetivo de derribar al
gobierno.
Si
reconocemos que dentro de la noción de huelga laboral también deben incluirse
los casos en que los trabajadores
ejercitan este derecho contra las políticas del Estado que afecten sus
intereses profesionales, los casos de huelga política serían muy reducidos.
Ello, porque tan sólo se tratarían de
las huelgas que protestan contra las políticas de gobierno cuando no afectan su
condición de trabajadores. Esto supondría distinguir claramente cuando los
trabajadores protestan contra la política del Estado que los afecta como
ciudadanos y no como trabajadores. Distingo que nos parece débil en los casos
prácticos, porque en las sociedades modernas la condición de trabajador está
estrechamente vinculado a la de ciudadano.
A
ello se agrega que la huelga laboral es la que suele reconocerse como la noción
del derecho de huelga, por lo que sí algunos tipos de huelga política son
absorbidos por ella, gozarían la calidad jurídica de derecho. En cambio, si
mantenemos el distingo entre ambas figuras -la huelga laboral y la huelga
política- en consideración a que la primera sólo puede circunscribirse a la
relación laboral y, por ello, sólo puede estar dirigida contra el empleador,
como lo propone el concepto restringido de huelga, estaríamos excluyendo a la
huelga política de ese marco.
Antes
de evaluar cómo se resuelve esta disyuntiva jurídica dentro de los
ordenamientos nacionales sobre la inclusión de la huelga política, consideramos
oportuno revisar el tratamiento realizado por el Derecho Internacional.
III
Los
derechos laborales han sido uno de los temas importantes en el Derecho
Internacional, en especial, desde la fundación de la Organización Internacional
del Trabajo (1919). Por supuesto, el
derecho de huelga no ha sido ajeno a ese proceso. Para tener un análisis más
sistemático de este proceso nos parece oportuno dividir su estudio en dos
puntos. Por un lado, el tratamiento otorgado en los tratados internacionales
generales y, posteriormente, revisar el tema desde los criterios que expone la
Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT).
El
Derecho Internacional ha recogido expresamente en diversos tratados el derecho
de huelga. A continuación mostramos un listado de los tratados internacionales
que recogen este derecho:
-
La Carta Internacional Americana de garantías sociales, aprobada en la IX
Conferencia Internacional Americana de Bogotá de 1948, establece en su artículo
27 : “Los trabajadores tienen derecho a la huelga. La ley regula este derecho
en cuanto a sus condiciones y ejercicio”.
-
La Carta Social Europea adoptada el 18 de octubre de 1961 en su artículo 6
numeral 4 establece : “El derecho de los trabajadores y empleadores, en caso de
conflictos de intereses, a emprender acciones colectivas, incluido el derecho
de huelga, sin perjuicio de las obligaciones que puedan dimanar de los
convenios colectivos en vigor”.
-
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado
por la Asamblea de Naciones Unidas del 16 de diciembre de 1966 dispone en su
artículo 8 numeral 1: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
garantizar: d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de
cada país”.
-
El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -también conocido como
Protocolo de San Salvador-fue adoptado por la Asamblea General de la OEA el 17
de noviembre de 1988 y dispone en su artículo 8 sobre Derechos Sindicales en el
apartado 1 que: “Los Estados Partes garantizarán: b. El derecho a la huelga”.
El
derecho de huelga ha adquirido reconocimiento internacional tanto a nivel
mundial como regional. En todos estos tratados internacionales, el ejercicio
del derecho de huelga se encuentra sometido a la legislación nacional. Sin
embargo, ese sometimiento no significa que la legislación nacional pueda
desvirtuar su ejercicio por medio de una regulación restrictiva, el derecho de
huelga como todo derecho fundamental tiene límites, pero requiere de un marco
que le permita ejercitarlo sin entorpecerlo. Muestra de este criterio es el
adoptado por el Protocolo Adicional de San Salvador del sistema americano al establecer en su
apartado 2 del artículo 8 que el ejercicio de los derechos sindicales, incluido
la huelga, sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas
por la ley, siempre que éstas sean propias a una sociedad democrática,
necesarias para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o moral
públicas, así como los derechos y las libertades de los demás.
Asimismo,
los tratados internacionales no hacen ninguna referencia a la huelga política,
pero puede desprenderse que la regulación internacional deja en potestad de las
legislaciones nacionales su regulación, ya sea para reconocerlas o
restringirlas.
En
el caso de la Organización Internacional del Trabajo, el derecho de huelga no
ha sido establecido expresamente en ninguno de los convenios internacionales
del trabajo[5],
a pesar de que los convenios cubren la casi totalidad de los derechos
laborales. Sin embargo, los órganos de control de la OIT -la Comisión de
Expertos y el Comité de Libertad Sindical- se han pronunciado señalando que el
derecho de huelga se encuentra integrado a la libertad sindical recogido por
los Convenios 87 y 98.
Así,
la Comisión de Expertos señala: «Si
bien el derecho de huelga no figura expresamente en la Constitución de la OIT
ni en la Declaración de Filadelfia, y tampoco está específicamente reconocido
en los Convenios núms. 87 y 98, parece dar por sentado en el informe elaborado
para la primera discusión del Convenio núm. 87. El derecho de huelga es
mencionado en numerosas ocasiones en la parte del informe que contiene una
descripción de la historia del problema de la libertad sindical e indica el
contexto del examen de la legislación y de la práctica. También se menciona en
las conclusiones y recomendaciones del informe, en relación con el caso particular
de los funcionarios y de la conciliación voluntaria. No obstante, durante las
discusiones celebradas por la Conferencia en 1947 y 1948, no se adoptó, ni se
presentó siquiera, ninguna enmienda que consagrara
o denegara expresamente el
derecho de huelga. Actualmente, la huelga únicamente figura, y ello de manera
indirecta, en el artículo 1 del Convenio sobre la abolición del trabajo
forzoso, 1957 (núm. 105), y en los párrafos 4, 6 y 7 de la Recomendación sobre
la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92). En cambio, varias
resoluciones de la Conferencia Internacional del Trabajo, de conferencias
regionales o de comisiones sectoriales ponen de manifiesto el derecho de huelga
o las medidas adoptadas para garantizar su ejercicio» (OIT 1994: 66-67).
De
igual forma, el Comité de Libertad Sindical se pronuncia: «El Comité ha estimado siempre que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los
trabajadores y de sus organizaciones únicamente en la medida en que constituya
un medio de defensa de sus intereses económicos (...). El Comité ha reconocido
siempre el derecho de huelga como un derecho
legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en
defensa de sus intereses económicos y sociales (...). El derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones
constituye uno de los medios esenciales del que disponen para promover y
defender sus intereses profesionales (las cursivas son del Comité)» (OIT 1996: 111).
Con
estos pronunciamientos de los órganos de la OIT, no cabe duda sobre la
inclusión del derecho de huelga dentro del marco de control que ejerce el
organismo internacional. Dentro de esas labores, tanto la Comisión de Expertos
y el Comité de Libertad Sindical, se han pronunciado sobre la naturaleza de la
huelga política.
La
Comisión de Expertos señala que «siempre ha considerado que las huelgas
de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de
libertad sindical. Ahora bien, las dificultades se plantean debido a que muy a
menudo es imposible distinguir en la práctica entre todos los aspectos
políticos y profesionales de una huelga, dado que las políticas adoptadas por
un gobierno repercuten frecuentemente de forma inmediata en los trabajadores o
los empleadores, como sucedería por ejemplo en caso de congelación general de
los precios y los salarios. La legislación de varios países considera, expresa
o tácitamente, las huelgas políticas como ilícitas. En otros países, las
restricciones al derecho de huelga pueden interpretarse de forma tan amplia que
cualquier huelga podría calificarse de política. La Comisión estima que las
organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y
profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la
huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas
derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen
consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general,
especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida» (OIT 1994: 77-78).
El
Comité de Libertad Sindical sostiene en varios pronunciamientos lo siguiente: «los intereses profesionales y económicos que los trabajadores
defienden mediante el derecho de huelga abarcan no sólo la obtención de mejores
condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional,
sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de
política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y
que interesan directamente a los trabajadores (...) Las organizaciones
encargadas de defender los intereses socioeconómico y profesionales de los
trabajadores deberían en principio poder recurrir a la huelga para apoyar sus
posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las
grandes cuestiones de política, económica y social que tienen consecuencia
inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente,
en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (...). Las
huelgas de carácter puramente político y las huelgas decididas sistemáticamente mucho tiempo antes de que las negociaciones se lleven a cabo no
caen dentro del ámbito de los principios de libertad sindical (...). Si bien las huelgas de naturaleza puramente política
no están cubiertas por los principios de libertad sindical, los sindicatos
deberían poder organizar huelgas de protesta, en particular para ejercer una
crítica contra la política económica y social del gobierno (...). La prohibición
de toda huelga no vinculada a un
conflicto colectivo en el que sean parte los trabajadores o el sindicato,
están en contradicción con los principios de libertad sindical (las cursivas
son del Comité)» (OIT 1996: 112-113).
Los
órganos de control de la OIT tampoco resultan muy claros sobre el tema. En
principio, están de acuerdo en que la huelga política no está cubierta por el
principio de la libertad sindical. Sin embargo, atenúan la afirmación cuando
sostienen que la huelga tiene como objetivo la defensa de los intereses
profesionales de los trabajadores, por lo que también dentro de la huelga se
engloba las cuestiones de política económica y social. Inclusive, señalan que
no es posible distinguir en muchos casos los aspectos políticos y profesionales
de una huelga. Asimismo, postulan que debería permitirse a los sindicatos que
organicen huelgas de protesta como crítica a la política económica y social de
los gobiernos.
Nos
encontramos nuevamente en una situación en que el tema de la huelga política
provoca ambigüedades en su tratamiento. Así como en el plano jurídico
doctrinario no quedaba claro si algunos tipos tradicionales de huelga política
han sido absorbidos por la huelga laboral o si estos tipos de huelga política
han adquirido la naturaleza de derecho. En el caso de la OIT, también la huelga
política ha adquirido un carácter permisible. Se les reconoce a los
trabajadores que en la defensa de sus intereses profesionales pueden ejercitar
la huelga contra el gobierno.
En
ambos casos, se reconoce que algunos tipos de huelga política, en especial, los
que se dirigen contra el Estado para defender los intereses profesionales de
los trabajadores no deben ser prohibidos; aunque no se llega a postular que la
huelga política integra la noción jurídica del derecho de huelga.
IV
Luego
de analizar la huelga política en los debates político y jurídico, su
configuración en el Derecho Internacional nos parece importante estudiarlos
dentro de dos ordenamientos jurídicos: el español y el peruano.
La
Constitución española consagra el derecho de huelga en su artículo 28.2: “Se reconoce el derecho de huelga a los
trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio
de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento
de los servicios esenciales de la comunidad”.
Junto
a la norma constitucional se encuentra el Real Decreto-Ley 17/1977 (en
adelante, DLRT) que regula las relaciones colectivas de trabajo y dentro de sus
disposiciones se ubica el derecho de huelga. En el caso específico de la huelga
política, la norma lo regula en el artículo 11 en el inciso a), al declarar que
son huelgas ilegales: cuando se inicie o sostenga por motivos políticos o con
cualquier otra finalidad ajena al interés profesional de los trabajadores
afectados. Con esta regulación, el DLRT ubica a la huelga política dentro del
ámbito de las causas, motivaciones o finalidades de la huelga. Es decir, no se
trata de la forma cómo se materializa la
huelga, sino cuáles son los objetivos trazados que se busca con el ejercicio de
la huelga. Se trata de establecer la ilegalidad de la huelga política por los
fines que lo promueven.
El
DLRT fue promulgado con anterioridad a la vigencia del texto constitucional,
por lo que un conjunto de congresistas presentó un recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional español contra la referida
norma. Se sostuvo que el Decreto-Ley era incompatible con lo dispuesto por la
Constitución. Por ello, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) emitió la
Sentencia 11/1981 del 8 de abril (en adelante, STC 11/1981) con la que se
pronunció sobre el recurso de inconstitucionalidad[6].
El
TC define su posición sobre la huelga
política en el Fundamento Jurídico 12, en el que expone tres ideas centrales. La primera es
que los titulares del derecho son los trabajadores por cuenta ajena, y que lo
ejercitan para la defensa de sus intereses y frente a los patronos o
empresarios. La segunda es que no se encuentra protegido por la Constitución la
huelga que se dirige a presionar “la Administración pública o sobre los órganos
del Estado para conseguir que se adopten medidas gubernativas o que se
introduzca una nueva normativa más favorable para los intereses de una
categoría (por ejemplo, de empresarios, de concesionarios de servicios, etc.)”.
Finalmente, no se puede considerar como huelga las cesaciones de trabajo
adoptadas por trabajadores independientes o autónomos.
Considerando
estos argumentos, podría postularse que los trabajadores ejercen el derecho de
huelga para defender sus intereses profesionales. Su ejercicio se dirige sólo
contra su empleador, y así queda prohibida la huelga que se dirige a presionar
al Estado para que se adopten medidas normativas en favor de su categoría. Sin
embargo, no queda definitivamente claro si los trabajadores pueden ejercitar la
huelga contra el Estado en defensa de sus intereses profesionales sin que tenga
por finalidad que éste adopte medidas gubernativas. Como señalamos en el
segundo apartado, algunos laboralistas interpretan que esta posibilidad es la
que recoge el TC español al distinguir entre la huelga política pura y la
huelga política-económica.
Así
los autores DE LA VILLA, GARCIA BECEDAS y GARCIA-PERROTE sostienen «es que cuando el TC
razona la imposibilidad de incluir en el art. 28.2 CE las perturbaciones
dirigidas a presionar sobre los poderes públicos, lo hace únicamente para negar
el derecho de huelga a los empresarios, concesionarios de servicios o
trabajadores autónomos, porque en tales casos la perturbación producida, además
de no desarrollarse frente a un empleador, no cabe conectarla con la
“consecución de igualdad económico y social”. Por consiguiente no hay aquí,
porque no puede haberlo, juego alguno del art. 11 a) RDLRT, ni éste es objeto
de interpretación -siquiera indirecta-, ni de toma de posición del TC: la
exclusión de aquella categoría de sujetos del art. 28.2 CE supone la
inaplicabilidad a los mismos, amplia o restrictivamente, del RDLRT; afirmar que
para ellos esta clase de huelgas no se contempla por la CE carece de relevancia
respecto de la licitud de la huelga política que pueden desarrollar quienes
prestan un trabajo por cuenta ajena (1991: 460-461). Concluyen estos autores
que: “quizá sólo de las “huelgas políticas puras” puede decirse que caen ahora
en el ámbito del art. 11, a) del RDLRT y, por tanto, dentro de lo que
doctrinalmente se llama huelga-libertad,
ilícita desde una perspectiva contractual pero no así en su consideración
penal. Las demás, las “huelgas de proyección política”, constituirán sin
embargo modalidades lícitas en todo caso, como por lo demás ya parece comenzar
a sostenerse de manera decidida por la jurisprudencia» (DE LA VILLA, GARCIA BECEDAS y GARCIA-PERROTE 1991:462).
Si
bien la argumentación resulta plausible; sin embargo, nos parece débil
desprenderlos de los argumentos expuestos por el TC español. Ello, porque si
bien se puede distinguir las huelgas políticas puras y las huelgas
políticas-económicas, en ambos casos se trata de una presión sobre el Estado y
no sobre el empleador. Deja de ser una presión estrictamente laboral para
vincularse al plano político. El argumento de la STC 11/1981 es sujetar el
ejercicio del derecho de huelga con la condición de trabajador dependiente
inmerso en una relación laboral con un empleador. Por ello sólo se reconoce el
derecho de huelga cuando se ejercita frente a los patronos. En otras palabras,
se enmarca bajo la distinción clásica entre huelga laboral y huelga política.
De esta manera se entiende que la STC 11/1981 declare constitucional el
artículo 11 inciso a) del DLRT.
Sin
embargo, con posterioridad, el TC español frente a una acción de amparo
promovido por trabajadores sancionados por participar en una huelga general que
se realizó en el país, señala en el Fundamento 3 de su Sentencia 36/1993 del 8
de febrero, que “la huelga era ajena al interés de los trabajadores recurrentes
(...). El argumento aludido no parece, ciertamente, muy acorde con el derecho
constitucional de huelga que se reconoce a los trabajadores para la defensa de «sus
intereses» (art. 28.2 C.E.). Y tampoco parece muy correcto decir que la
expresión interés profesional contenida en el art. 11 a) R.D.L.R.T. pueda o
permita expulsar del campo de la huelga lícita una huelga como la del 14 de
diciembre, atendidas las reivindicaciones por las que la huelga se convocó
(...), que muy difícilmente pueden considerarse ajenas a los intereses, si se
quiere profesionales, de los trabajadores. Al efecto puede decirse que ya la
STC 11/1981, si bien con referencia a la huelga de solidaridad [art. 11 b)
R.D.L.R.T.], tuvo oportunidad de decir que «los intereses defendidos durante la
huelga no tienen por qué ser necesariamente los intereses de los huelguistas,
sino los intereses de la categoría de los trabajadores» y que el calificativo profesional
empleado por el art. 11 b) R.D.L.R.T. «ha de entenderse referido a los
intereses de los trabajadores en cuanto tales». Premisas las anteriores desde
las que resulta en verdad difícil que una protesta por la política social
llevada a cabo por el Gobierno; por la petición de retirada de un proyecto de
contrato llamado de «inserción» de jóvenes; por la reivindicación de un Plan
General de Empleo; por la recuperación de dos puntos de poder adquisitivo como
consecuencia de los errores en la previsión de inflación; por el incremento de
la cobertura de los desempleados hasta un determinado porcentaje; por la
equiparación de las pensiones hasta el salario mínimo interprofesional; y por
las demás reivindicaciones de la huelga del 14 de diciembre, eran por completo
ajenas al interés profesional de los trabajadores [art. 11 a) R.D.L.R.T.] o a
los intereses de los trabajadores (art. 28.2 C.E.)”.
Con
esta sentencia constitucional, el TC español introduce dentro del ámbito del
ejercicio del derecho de huelga recogido por el artículo 28.2 de la CE a la
huelga política que está dirigido a presionar al gobierno. Esto no significa
que todos los tipos de huelga política se enmarcarían dentro del derecho
constitucional; sin embargo, es muy significativo esta inclusión.
La
Constitución peruana de 1993 consagra el derecho de huelga en el artículo 28 al
disponer que “El Estado reconoce los
derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio
democrático: (...) 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía
con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones”.
Al
igual que en el caso español, una norma previa al texto constitucional regula
el ejercicio del derecho de huelga: La Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo
-el Decreto Ley 25593- del 2 de julio de 1992. En el caso de la huelga política
no hay una mención expresa; no obstante, su regulación se puede desprender del
artículo 73 cuando dispone: “Para la declaración de huelga se requiere: a) Que
tenga por objeto defensa de los derechos e intereses profesionales de los
trabajadores en ella comprendidos”.
Algunos
laboralistas peruanos consideran que este artículo también resulta ambiguo
respecto al ejercicio de la huelga política, aunque se admite que son más
sólidos los argumentos que lo prohiben. «El inciso a) está referido al objeto o finalidad de la huelga. Este
requisito implica que el ejercicio del derecho de huelga debe cumplir una
finalidad predeterminada por la norma. Por un lado, se establece que el objeto
de la huelga es defender los derechos e intereses profesionales, y, por otro
lado, que responda a los derechos e intereses de los trabajadores comprendidos
en la huelga. Con respecto a lo primero, la terminología usada puede tener
diferentes interpretaciones. Una primera, se realiza teniendo en cuenta el uso
de este término por parte de la doctrina. En este caso se contraponen los
intereses profesionales frente a la huelga política. Aquellos son entendidos
como la presión que se realiza al empleador para la modificación de condiciones
en que se desarrolla la relación laboral, es decir, los intereses profesionales
están enmarcados dentro de la relación laboral. En cambio la huelga política
está dirigida a presionar indirectamente a los poderes públicos para la consecución
de determinadas reivindicaciones que exceden a la relación laboral de los
trabajadores que ejercen la huelga. En este sentido, los derechos e intereses
profesionales señalados en la LRCT, estarían entendidos en sentido estricto,
por lo que estaría limitando la huelga política, aunque esta tenga también como
finalidad la defensa de los intereses profesionales, definidos de una manera
más amplia. (...) La intención del legislador ha sido la de restringir la
huelga política, situación que se reafirma en la regulación sobre el ámbito
objetivo de la huelga. Es decir, se ha pretendido limitar aquella huelga que
tiene como principales características, que la pretensión no esté al alcance de
la contraparte, es decir, exceda del campo de acción del empleador, y que estén
dirigidas contra un órgano público, principalmente el Poder Ejecutivo. Sin
embargo, de la propia regulación, si se interpreta de manera amplia la “defensa
de los derechos e intereses profesionales”, podrían ser legalmente válidas las
llamadas huelgas político laborales, es decir, aquéllas que tenga las
características mencionadas y adicionalmente tengan como principal componente
reivindicaciones estrictamente laborales (aumento de las remuneraciones,
modificación de políticas laborales, etc)» (AA.VV. 1994: 162-163).
El
Decreto Ley 25593 fue objeto de Quejas ante el Comité de Libertad Sindical por
su supuesta violación a los derechos consagrados en los Convenios 87 y 98 de la
OIT, que se encuentran ratificados por el país. El Comité de Libertad Sindical
se pronunció sobre el artículo 73 inciso a)
de la siguiente forma: «En cuanto al alegato
relativo a los requisitos para la declaración de la huelga, incisos a) y b) del
artículo 73, el Comité observa que, conforme al inciso a) de dicho artículo,
para la declaración de huelga se requiere que tenga por objeto la defensa de
los derechos e intereses profesionales de los trabajadores. A este respecto, el
Comité desea recordar que “los intereses profesionales y económicos que los
trabajadores defienden mediante el derecho de huelga abarcan no sólo la
obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas
de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda a las cuestiones de
política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y
que interesan directamente a los trabajadores” (...) El Comité invita al
Gobierno que tome las medidas necesarias con objeto de modificar, en el sentido
expresado, los incisos a) y b) del artículo 73 sobre los requisitos para la
declaración de la huelga» (291.er Informe,
Casos núms. 1648 y 1650, párrafo 468, pág. 188-189).
Para
el Comité de Libertad Sindical, no cabe duda de que la regulación del artículo
73 inciso a) no resulta compatible con lo dispuesto por los convenios internacionales
del trabajo sobre libertad sindical. Pero a pesar de este pronunciamiento
internacional, el gobierno peruano no modificó la regulación incumpliendo con
lo solicitado por el órgano de control de la OIT. Por ello todas las
resoluciones administrativas peruanas han reiterado la ilegalidad de las
huelgas generales convocadas por los trabajadores peruanos, por considerar que
violan el artículo 73 inciso a) de la LRCT.
Sin
embargo, la Constitución peruana de 1993 bajo la modalidad del derecho de insurgencia
frente a gobiernos usurpadores posibilita el ejercicio de la huelga política.
Así lo señala el artículo 46 cuando establece que “Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quienes asumen
funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes. La población
civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional. Son
nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas”. El antecedente de
este derecho constitucional se encuentra en la Constitución de 1979 cuando en
su artículo 82 señalaba: “Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a
quienes asuman funciones o empleos públicos en violación de los procedimientos
que la Constitución y las leyes establecen. Son nulos los actos de toda
autoridad usurpada. El pueblo tiene el derecho de insurgir en defensa del orden
constitucional”.
Esta
norma constitucional, que recoge el derecho de insurgencia, posibilita que se
ejercite la huelga política bajo el tipo insurreccional frente a un gobierno
usurpador como medio de restablecer el sistema democrático. Si bien el derecho
de insurgencia es mucho más amplio que la huelga política, no cabe duda de que
la sociedad peruana puede materializar la insurgencia constitucional por medio
de la huelga general. Este sería el único caso en que el ordenamiento jurídico
peruano reconoce el ejercicio de la huelga política.
Como
puede observarse de ambos ordenamientos jurídicos -el español y el peruano-, la
huelga política no recibe un tratamiento expreso. Si bien la huelga se reconoce
como derecho en ambos sistemas jurídicos, se trata de un reconocimiento
constitucional que deja la potestad de regularlo al legislador. En las
legislaciones nacionales si hay prohibición para el ejercicio de la huelga
política, aunque en ambos casos recibe matices o críticas. En el caso español,
el Tribunal Constitucional introduce dentro del ámbito del derecho
constitucional de la huelga, el tipo de huelga política que se dirige a
protestar la política social del gobierno. En el caso peruano, el Comité de
Libertad Sindical considera que la ley que regula la huelga resulta
incompatible con el principio de libertad sindical recogido en los Convenios
internacionales 87 y 98, cuando establece requisitos que imposibilita el
ejercicio de algunos tipos de huelga, la que incluye la huelga política. Pero
lo más destacable del caso peruano es que la Constitución, al reconocer el
derecho de insurgencia frente a gobiernos usurpadores, permite que se ejercite
la huelga política como mecanismo de restablecimiento del sistema democrático.
REFLEXIÓN
FINAL
A
lo largo de la exposición se ha podido resaltar que la huelga política ha
resultado ser una figura difícil de encuadrar dentro de los parámetros
tradicionales. Para algunos juristas, la huelga política puede subsumirse
dentro de una noción amplia de la huelga laboral. En cambio, para otros se
sigue manteniendo los distingos clásicos: la huelga que se reconoce como
derecho sólo en aquéllos casos que se enmarca dentro de la relación laboral y
va dirigida como medio de presión contra el empleador.
Sin
embargo, estos criterios jurídicos se han venido desvirtuando paulatinamente
por la propia dinámica de la huelga en el escenario social. Algunos tribunales
u órganos internacionales consideran que algunos tipos de huelga política,
específicamente las que se dirigen como mecanismos de presión contra las
políticas implementadas desde el Estado no deben ser prohibidas. Si bien no se
les llega a reconocer su inserción dentro del principio de la libertad sindical
o equipararlo a la huelga laboral, no es menos cierto que en su fundamentación
se resalta la importancia de que los trabajadores cuenten con un mecanismo que
les permita defender y promover sus intereses económicos y sociales dentro de
sus sociedades, como la propia Constitución española lo consagra en su artículo
7.
Lo
que parece ocurrir es que las resistencias a la huelga no se han disipado.
Desde las formulaciones políticas diseñadas por los anarquistas y los marxistas
hasta las propias discusiones de los juristas revelan que la huelga no es
simplemente una herramienta de los trabajadores para reivindicar derechos, sino
que es también una poderosa arma que puede desestabilizar el ordenamiento
jurídico. Las huelgas insurreccionales que han derribado gobiernos democráticos
o dictatoriales se han mantenido como una constante en la historia de las
sociedades modernas.
El
reconocimiento jurídico de la huelga ha supuesto admitir que los trabajadores
organizados gozan del poder de ejercitar un derecho legalmente y con ello provocar
un daño justo. El monopolio de la violencia que caracteriza al Estado moderno
se flexibiliza con la huelga. Pero esta flexibilización, como hemos señalado,
proviene del esfuerzo del Derecho en limitar el ejercicio de la huelga ante la
inevitabilidad de su ejercicio. Es preferible reconocerlo para limitarlo.
Este
proceso en el que se trata de encasillar la huelga -que es un hecho social-
dentro de un marco jurídico es lo que ha provocado la ambigüedad en su
tratamiento normativo y ello parece explicar las contradicciones que se
presentan cuando se regula la huelga.
No
cabe duda de que la huelga laboral es un derecho reconocido por los
ordenamientos jurídicos -aunque también es cierto que las legislaciones
nacionales también han buscado restringir este tipo de huelga-. Pero lo mismo
no resulta claro con la huelga política. Sin embargo, hay evidencias claras de
que los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales reconocen que las
huelgas políticas, que no buscan subvertir los sistemas normativos, deberían
forman parte del patrimonio jurídico de los trabajadores.
El
trazado histórico de la huelga laboral es el que parece seguir la huelga
política: al inicio, su prohibición; luego, su tolerancia; y, finalmente, su
reconocimiento como derecho.
[1]Abogado y sociólogo peruano. Doctor e Derechos Humanos
de la Universidad Carlos III de Madrid. Profesor de las Maestrías de Derecho
del Trabajo y de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del
Perú: miguelcanessa@hotmail.com
[2]Nos parece oportuno hacer un breve repaso del
pensamiento anarquista y marxista sobre la huelga política. Estas dos ideologías
que acompañaron a los trabajadores en las luchas obreras del siglo XIX y XX
tuvieron una directa influencia sobre el movimiento obrero. En este trabajo no
pretendemos ser muy exhaustivos con los planteamientos políticos de los
anarquistas y los marxistas, sino tan sólo resaltar los vínculos entre la
práctica de la huelga política y el pensamiento de estas dos ideologías.
[3]BENJAMIN reconoce que la huelga no necesariamente se
materializa con violencia; sin embargo, la violencia de la huelga se «asoma cuando la
reanudación de la actividad interrumpida, desde una posición de principio, se
liga a condiciones que nada tienen que ver con la actividad o que significan modificaciones exteriores a ella. En este sentido el derecho de huelga
representa, desde la perspectiva del sector laboral enfrentada a la violencia
del Estado, un derecho de utilización de la violencia al servicio de ciertos
fines. » (1999: 27).
[4]Estos criterios son tomados de la clasificación
desarrollada por PALOMEQUE y ALVAREZ DE LA ROSA (2000: 545-547).
[5]Son tratados
internacionales elaborados en las conferencias anuales de la OIT y que luego
son ratificados por los Estados Miembros, de tal modo que se convierten en
obligatorios dentro de sus sistemas normativos nacionales.
[6]Para el presente apartado, nos concentraremos sólo
sobre su pronunciamiento respecto al tema de la huelga política.
BIBLIOGRAFÍA
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1976 Reflexiones sobre la violencia (1906)
Madrid, Editorial Alianza, trad. F. Trapero.
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